Políticas de integración de la biodiversidad en la agricultura

Autora: Martín-Crespo, Maite

Índice
• La solución a la pérdida de biodiversidad: la integración sectorial del medio ambiente
• La Estrategia Española para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica
• El proyecto de Ley sobre el Patrimonio Natural y de la Biodiversidad
• El Programa de trabajo sobre diversidad agrícola del Convenio sobre Diversidad Biológica
• El Plan de la UE para detener la pérdida de biodiversidad en el 2010
• Conclusiones
• Bibliografía

El principal reto que tienen las políticas de biodiversidad es llevar a cabo la integración sectorial del medio ambiente en el resto de políticas; es decir, lograr que los valores asociados a la biodiversidad sean tenidos en cuenta por el resto de sectores. En este artículo se exponen algunas de las medidas y compromisos asumidos a nivel nacional, comunitario e internacional, para integrar el medio ambiente en la política agrícola.

La solución a la pérdida de biodiversidad: la integración sectorial del medio ambiente

En 2002 los gobiernos de gran parte del mundo se comprometieron a parar la pérdida de biodiversidad en 2010. El principal desafío para avanzar hacia dicha meta es integrar el medio ambiente en el resto de políticas. Este concepto, reconocido en el artículo 6 del Tratado de la Comunidad Europea, es resultado de la incapacidad de la política ambiental, por sí sola, de evitar la presión ejercida por la sociedad sobre el medio ambiente, y de limitarse a reaccionar frente a las agresiones e impactos, en lugar de formar parte íntegra de las demás políticas, desde su propia formulación. A continuación se resumen las medidas consensuadas a nivel internacional y comunitario, como fruto del esfuerzo en este sentido en el ámbito de la política agrícola.

La Estrategia Española para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica

El artículo 6 del Convenio de Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB), ratificado por España en 1993, establece que cada Parte Contratante debe integrar la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica en los planes, programas y políticas sectoriales e intersectoriales. En su día, el Gobierno respondió a ese compromiso impulsando la Estrategia Española para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica, aprobada por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y presentada al público en 1999. En ella se contemplaba la elaboración de planes sectoriales, que debían desarrollarse para alcanzar los objetivos del art. 6 del CDB, entre ellos, el sector agrario. La Dirección General para la Biodiversidad del Ministerio de Medio Ambiente (MMA) elaboró unos borradores de dichos planes, con la intención de impulsar su redacción por los propios sectores, que incluían un análisis de su situación, de sus incidencias en el medio y unas propuestas de actuación y designación de responsables. Desde su finalización, en enero de 2001, estos documentos han tenido un carácter interno y no han sido discutidos por los sectores ni grupos sociales interesados.

El proyecto de Ley sobre el Patrimonio Natural y de la Biodiversidad

El borrador de la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad (2007), elaborado durante la legislatura socialista para sustituir a la vigente Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, incorpora conceptos novedosos, como el de integración sectorial, inspirados en el Convenio de Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, la Unión Europea y otros compromisos internacionales. Su artículo 14 establece: Con el fin de integrar sus objetivos y acciones en las políticas sectoriales que sean competencia de la Administración General del Estado, el Ministerio de Medio Ambiente y los Ministerios afectados elaborarán de manera conjunta los Planes Sectoriales que desarrollen el Plan Estratégico Nacional. El art. 14.3 señala que estos Planes serán aprobados por Real Decreto antes de 2012 por el Consejo de Ministros, a propuesta del MMA y el resto de Ministerios implicados. Es decir, el MMA y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA), deberán elaborar un Plan Sectorial sobre agricultura que incorpore los valores de la biodiversidad en la actividad agrícola.

El Programa de trabajo sobre diversidad agrícola del Convenio sobre Diversidad Biológica: su aplicación a nivel nacional en el marco de la política agrícola común (PAC).

El Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) cuenta con un Programa de trabajo sobre diversidad agrícola que se revisa periódicamente y cuyos elementos son:

1. Ofrecer un análisis del status y tendencias de la biodiversidad agrícola mundial y sus causas, así como del conocimiento local de su gestión.
2. Identificar prácticas de gestión, tecnologías y políticas que promuevan los efectos positivos y mitiguen los negativos de la agricultura sobre la biodiversidad; fortalecer la productividad y capacidad para mantener los medios de vida, difundiendo el conocimiento, la comprensión y la concienciación de los múltiples bienes y servicios ofrecidos por los diferentes niveles y funciones de la diversidad agrícola.
3. Fortalecer las capacidades de los agricultores y las comunidades locales, sus organizaciones y otros interesados, para gestionar de manera sostenible la diversidad agrícola, así como aumentar sus beneficios y promover la acción responsable y la concienciación.
4. Apoyar el desarrollo de planes nacionales o estrategias para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad agrícola y promover su integración en los planes y programas sectoriales y trasversales.

Determinadas modificaciones en los tendidos eléctricos evitan las electrocuciones de fauna.

En España, la aplicación de este Programa está condicionada por la Política Agrícola Comunitaria (PAC), que, se supone, debe incorporar los objetivos de aquél, puesto que la Unión Europea es también Parte Contratante del CDB. A continuación se destaca la información más relevante extraída del informe nacional de 2007 sobre la aplicación del Programa de trabajo del CDB.

A la pregunta de si ¿ha elaborado España estrategias, programas y planes nacionales para asegurar el desarrollo y aplicación con éxito de políticas y medidas que llevan a la conservación y utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica agrícola?, se respondió: El Marco Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013 establece medidas horizontales, de obligada implantación en todo el territorio nacional, cuyo objetivo es preservar la biodiversidad y los hábitat de interés comunitario, fomentando prácticas agrarias respetuosas con el medio y favoreciendo el desarrollo de ecosistemas forestales y una gestión sostenible del espacio natural. Se trata de:

1. La conservación de la Red Natura 2000, como una prioridad de la política de desarrollo rural española para 2007-2013. Es una superficie en torno a los 11,5 millones de hectáreas (casi la cuarta parte del territorio nacional) y a la que pertenece el 24,5 % de las zonas forestales.
2. Las ayudas a la producción ecológica, que responden a las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (2006/144/CEE) y el Plan Estratégico Nacional.
3. Las ayudas a la conservación de recursos genéticos en la agricultura y a las razas locales en peligro de extinción, que se pueden incluir en los Programas de Desarrollo Rural que están elaborando las Comunidades Autónomas conforme al Reglamento (CE) 1974/2006.

Además, se han puesto en marcha diversas acciones para proteger y mejorar la biodiversidad:

1. Condicionalidad de las ayudas directas de la PAC: Los Estados miembros deben definir los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales1 (art. 5 del Reglamento (CE) Nº 1782/2003 del Consejo) y proporcionar la lista de los requisitos legales de gestión a los agricultores que reciban pagos directos.
2. Medidas de desarrollo rural2. El Programa de Medidas Agroambientales, en el que han participado el MAPA y el MMA, incluye actuaciones destinadas a proteger la biodiversidad, tales como: conservar las masas boscosas y de matorral que cruzan los campos de cultivo formando bandas de vegetación; los pequeños roquedos y pedregales; los cercados de piedra tradicionales y los setos de vegetación que separan las parcelas; las charcas naturales donde abreva la fauna silvestre; pequeñas masas boscosas, setos y cercas vegetales comunicadas entre sí, por donde pueda circular la fauna silvestre y sea más fácil el intercambio genético, etc.
3. Sensibilización3, fomentando la asistencia técnica mediante la pertenencia a una asociación de tratamientos integrados en agricultura; la participación en cursos y/o otras acciones formativas.

A la pregunta de si ¿se han emprendido en España evaluaciones de las interacciones entre las prácticas agrícolas y la conservación y utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica (p. ej., ecosistemas y hábitat; especies y comunidades; genomas y genes de importancia social, científica o económica)?, la respuesta fue: La Dirección General de Desarrollo Rural del MAPA de Agricultura, Pesca y Alimentación ha realizado, en el año 2006, dos estudios:

- “Caracterización del sector agrario en las zonas Natura 2000 ante la nueva programación 2007-2013” - ha permitido conocer cuánta superficie agraria se encuentra en estas zonas, las limitaciones a las que está sometida la actividad agraria en las mismas y estimar el lucro cesante y los costes adicionales que suponen. Este conocimiento sirve para elaborar medidas agroambientales dirigidas al fomento de prácticas agrarias que contribuyan a la conservación del medio ambiente en estas zonas.

- “La ayuda agroambiental a la producción ecológica: influencia en el desarrollo endógeno de las áreas rurales.”- una investigación sobre los efectos medioambientales, económicos y sociales de las ayudas agroambientales para desarrollar una propuesta de manejo ecológico diferenciada para los sistemas de agricultura extensiva de secano en España.

- Elaboración desde 2005, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de un estudio integral de las dehesas ibéricas mediterráneas. Este sistema antrópico de uso y gestión de la tierra, basado en la explotación ganadera extensiva de una superficie de pastizal y arbolado mediterráneo, supone un uso sostenible de los recursos naturales y favorece la conservación de altos niveles de biodiversidad.

Por su parte, la Dirección General para la Biodiversidad del MMA encargó en 2006 un estudio sobre las Bases ecológicas para la definición de las prácticas agrarias compatibles con las Directivas de Aves y de Hábitat; una propuesta para definir los requisitos legales de gestión en el contexto de la condicionalidad de la PAC.

Avutardas. Las aves ligadas a los medios agrarios vienen sufriendo un continuado declive en Europa.

Finalmente, la misma Dirección General dispone de un indicador que se elabora con el grupo taxonómico de las aves: la tasa anual de crecimiento de aves, que se ha disgregado según ambientes. Entre otros, se consideran, de manera separada, los medios agrarios de la España mediterránea (fundamentalmente cultivos de cereal de secano) y los medios agrarios de la España eurosiberiana (fundamentalmente pastizales). Las tendencias de las poblaciones de las aves se calculan a partir del programa de Seguimiento de Aves Comunes Reproductoras de España (SEO/BirdLife), que se realiza en unas 600 cuadrículas UTM. Estas tendencias permiten obtener los indicadores de aves comunes y de aves de medios agrarios. De este modo, es posible valorar el efecto de las prácticas agrarias sobre la biodiversidad, a través del cálculo a lo largo del tiempo de las tendencias poblacionales. Los datos sugieren que las comunidades de aves de los medios agrarios españoles, tanto mediterráneos como eurosiberianos, afrontan un marcado declive. Las causas que se apuntan son la intensificación, el incremento de “inputs” y la pérdida de usos agrarios tradicionales.

Aves de medios agrarios (Región Mediterránea)

Aves de medios agrarios (Región Mediterránea)

Aves de medios agrarios (Región Eurosiberiana)

A la pregunta de si ¿Ha identificado su país prácticas, tecnologías y políticas de gestión que fomentan los aspectos positivos y mitigan los aspectos negativos, de los impactos de la agricultura en la diversidad biológica y mejoran la productividad y la capacidad de mantener los medios de vida? Se respondió: Además de la citada condicionalidad de la PAC y a algunas de las medidas incluidas en el Plan estratégico Nacional de Desarrollo Rural para la Programación 2007-2013, a través de FEADER, cabe mencionar tres estudios recientes:

- Informe de la Universidad Autónoma de Madrid- MMA: Programa piloto de acciones de conservación de la biodiversidad en sistemas ambientales con usos agrarios en el marco del desarrollo rural (2003)

- Estado de la cuestión de la biodiversidad en el medio agrario. MMA (2006)

- Bases ecológicas para la definición de las prácticas agrarias compatibles con las Directivas de Aves y de Hábitat. Dirección General para la Biodiversidad del MMA (2006)

Para responder a si ¿Está observando su país una degradación general, status quo o regeneración/rehabilitación de la diversidad biológica agrícola desde 1993 cuando entró en vigor el Convenio? Se cuenta con un diagnóstico en el informe: Estado de la cuestión de la biodiversidad en el medio agrario, del MMA (2006), donde aparecen tablas por grupos faunísticos, vinculados a determinados sistemas agrarios, donde se indica el estado de conservación de las especies y su tendencia, negativa en gran parte de ellas. También el recién citado indicador de biodiversidad que es la tasa anual de crecimiento de aves, según ambientes, aporta información en el mismo sentido.

Respecto a la pregunta de si ha aumentado su país las capacidades de los agricultores, las comunidades locales, sus organizaciones y otros interesados directos para gestionar la diversidad biológica agrícola de modo sostenible y para elaborar estrategias y metodologías de conservación in situ, de utilización sostenible y de gestión de la diversidad biológica agrícola, se contestó: El MAPA en 2006 reguló a través del Real Decreto 520/2006, el servicio de asesoramiento a las explotaciones agrarias, para ayudar a los agricultores a mejorar el rendimiento y la gestión sostenible de su explotación. Hay datos que indican que el porcentaje de formación es muy bajo y los resultados no son buenos (Informe de la Evaluación intermedia de los Programas de Desarrollo Rural de las medidas de acompañamiento de la PAC). Además, algunas de estas actividades de capacitación son emprendidas por las Comunidades Autónomas y el MAPA, pero son minoritarios aún, por lo que es fundamental la iniciativa de algunos sindicatos agrarios y asociaciones.

A la pregunta de si ¿Ha establecido su país mecanismos operativos para la participación de una amplia gama de grupos de interesados directos para elaborar asociaciones genuinas que contribuyen a la aplicación del programa de trabajo sobre diversidad biológica agrícola?, la información aportada es: En la nueva Programación se debe poner en marcha el Programa Red Rural Nacional 2007-2013, que forma parte de la normativa nacional sobre desarrollo rural necesaria para obtener las ayudas comunitarias al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) recogidas en el Reglamento (CE) número 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre. En el marco de esta normativa nacional, el MAPA de Agricultura ha presentado a Bruselas el Marco Nacional de Desarrollo Rural que debe ser aprobado por Decisión comunitaria y las Comunidades Autónomas han presentado o están en fase de presentación de sus correspondientes programas de desarrollo rural autonómicos.

Según el borrador del Programa Red Rural Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013 remitido por el MAPA, las principales funciones de la Red Rural Nacional serán: la coordinación de las políticas rurales de todas las Comunidades Autónomas y del MAPA de Agricultura, la cooperación interautonómica y transnacional y la presentación de proyectos pilotos. Así, la Red Rural Nacional tendrá también una función de "gobernanza y coordinación", proponiéndose mejorar la interrelación entre las Administraciones Públicas y los agentes sociales en el marco de los 18 programas de desarrollo rural españoles y la creación de una red electrónica de apoyo e información a los agentes económicos y sociales. La dotación presupuestaria de dicha Red para 2007-2013 será de 251 millones de euros, financiados al 50% por la Administración General del Estado y los fondos FEADER.

Ante la pregunta de si ¿está su país incorporando o integrando los planes o estrategias nacionales para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica agrícola en sus planes y programas sectoriales e intersectoriales?, la respuesta fue: El Plan Integral de Actuaciones para el Fomento de la Agricultura Ecológica para 2007-2010 tiene como objetivos: Realizar estudios sobre aspectos de la producción; concesión de becas de estudios de postgrado en agricultura ecológica; colaborar con el sector productor y sus asociaciones en la realización de cursos, jornadas y congresos. Además, como medida horizontal, se establece una prima por hectárea de superficie de estas producciones. Por último, para conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del medio rural, el Gobierno ha elaborado el proyecto de ley para el desarrollo sostenible del medio rural y el Plan Estratégico Nacional de desarrollo rural 2007-2013.

El Plan de la Unión Europea para detener la pérdida de biodiversidad en el 2010: referencias a la agricultura

La publicación en 2006 de la Comunicación de la Comisión: “Parar la pérdida de biodiversidad en el 2010 y más allá. Sostener los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano” (Bruselas, 22.05.2006, COM (2006) 216 Final), junto con sus anexos, es resultado del proceso de revisión de la Estrategia de la Comunidad Europea sobre Biodiversidad, adoptada por la Comisión en febrero de 1998, y sus Planes de Acción Sectoriales, adoptados por la Comisión en el 2001, en cumplimiento del artículo 6 del CDB, entre los que se encuentra el Plan sectorial de Agricultura. En dicha Comunicación, la Comisión propone prioridades para la Comunidad Europea para parar la pérdida de biodiversidad en la Unión en el 2010, así como el proceso y la metodología para lograr los objetivos definidos en la Estrategia de 1998 y los Planes de Acción del 2001. La meta respecto a la agricultura es que los Estados miembro optimicen, en beneficio de la biodiversidad, las oportunidades que brindan las políticas de desarrollo rural, agrícola y forestal, durante el periodo 2007-2013. Para lograrlo establece doce medidas, entre las que cabe destacar:

1. Aplicar las medidas de Desarrollo Rural optimizando sus beneficios para la biodiversidad, en concreto para la Red Natura 2000 y otras tierras
2. Definir criterios e identificar las tierras agrícolas y forestales de alto valor natural amenazadas con la pérdida de biodiversidad (con particular atención a la agricultura extensiva y a los sistemas forestales en peligro de intensificación o abandono o ya abandonados) y diseñar e implementar medidas para mantener o restablecer el estado de conservación
3. Garantizar la aplicación de la condicionalidad de forma que beneficie a la biodiversidad
4. Garantizar que los Planes de Desarrollo Rural de los Estados miembros cumplan la legislación medioambiental, en particular las Directivas de protección de la naturaleza.
5. Ampliar los servicios de extensión y asesoramiento agrarios y las medidas de formación para los agricultores, terratenientes y trabajadores del campo, para reforzar la aplicación relacionada con la biodiversidad en la nueva programación de desarrollo rural, incluido el apoyo procedente del eje LEADER.
6. Garantizar que el futuro régimen para las zonas desfavorecidas en virtud del eje 2 aumenta su contribución a la biodiversidad y a las tierras agrícolas y forestales de alto valor natural.
7. Implementar el marco común de seguimiento y evaluación y las disposiciones de la Directiva sobre Evaluación Ambiental Estratégica cuando sea aplicable a los programas de desarrollo rural, en particular la definición de los indicadores.
8. Alentar para que la aplicación del primer pilar de la PAC favorezca a la biodiversidad, sobre todo mediante la condicionalidad obligatoria, la disociación (el pago único por explotación) y animando a que los Estados miembros acepten la modulación.
9. Ponderar una posible revisión de los requisitos de condicionalidad relacionados con la preservación de la biodiversidad en 2007.
10. Reforzar las medidas que garanticen la conservación y disponibilidad para el uso de la diversidad genética de las variedades de cultivo, razas y variedades de ganado y de especies de árboles comerciales, así como promover su conservación in situ.

Conclusión

En los últimos años se han dado pasos significativos pero modestos en el sentido de la integración de la biodiversidad en la política agrícola. Los nuevos marcos programáticos de la PAC y la Ley de Patrimonio natural y biodiversidad representan oportunidades interesantes que no deben desaprovecharse. Es necesario aunar esfuerzos por parte de todos para conseguir verdaderos avances que ayuden a parar la pérdida de biodiversidad.

Autora: Martín-Crespo, Maite

Bibliografía

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament

Biodiversity Action Plan for Agriculture

Communication of the European Comission to the Council and to the Parliament on a Euroepan Community Biodiversity Strategy

Agricultura y desarrollo rural

Agriculture and the environment: Introduction

Agriculture and the environment

http://www.biodiv.org

2006- Agencia Europea de Medio Ambiente - Integración de la política ambiental en Europa. Situación actual y marco de evaluación . MMA

1998- Estrategia Española para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica. MMA. Dirección General para la Conservación de la Naturaleza.

Proyecto de Ley 121/000140 Patrimonio Natural y de la Biodiversidad- Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A: Proyectos de Ley. 15 de junio de 2007. Núm. 140-1.

Programa de trabajo sobre diversidad agrícola del Convenio de Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (http://www.cbd.int/agro/default.shtml)

Plan de acción sobre biodiversidad en la Agricultura; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Bruselas, 27.3.2001, COM(2001)162 final, Volumen III

Anexos a la Comunicación de la Comisión: Detener la pérdida de la biodiversidad para 2010 y más adelante. Bruselas, 22.5.2006 SEC(2006) 621- Documento de trabajo del personal de la Comisión - Respaldar los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano {COM(2006)216 final}